اقتصادی _اجتماعی _تامین اجتماعی

مطالعه تطبيقي در خصوص نحوه نظارت بر

خصوصي سازي در کشورهای منتخب

 

                                                                                                        نویسندگان:

                                                                                                          محسن ریاضی [1]

 

چکیده :

در مقاله حاضر ابعاد مختلف نظارت و کنترل بر خصوصی سازی و تجربه کشورها در هر یک از این ابعاد مورد بررسی قرار گرفته است. نتایج حاصل از تحقیق بیانگر آنستکه کشور های مختلف از جنبه های مختلف به بحث نظارت و کنترل بر خصوصی سازی توجه کرده اند. در یک دسته بندی کلی نظارت و کنترل بر خصوصی سازی را می توان به دو بخش " نظارت وکنترل قبل از خصوصی سازی " و " نظارت وکنترل بعد از خصوصی سازی " تقسیم بندی کرد. در نظارت و کنترل قبل از خصوصی سازی با توجه به تجربه کشورها بخصوص کشورهای در حال توسعه در خصوص بروز فساد و انحراف در جریان خصوصی سازی، قبل از اجرای خصوصی سازی و جهت جلوگیری از بروز فساد در امر خصوصی سازی ( یکی از آفت های رایج گریبانگیر خصوصی سازی به خصوص در کشورهای در حال توسعه) ایجاد شفافیت در مراحل مختلف خصوصی سازی را مد نظر قرار دادند و سعی کردند با تدوین قانون خصوصی سازی یا برنامه ها و سیاست های خصوصی سازی ، در حد امکان از طریق این قوانین و برنامه ها، مراحل مختلف فرآیند خصوصی سازی را به روشنی تشریح نمایند و جای هیچگونه ابهام و انعطاف پذیری را در تغییر قوانین و مقررات که زمینه ساز سوء استفاده و بروز فساد می باشد، را از بین ببرند که این امر از بروز بسیاری از انحرافات که هدف اصلی نظارت و کنترل نیز همین امر می باشد- در امر خصوصی سازی جلوگیری کنند . تجربه کشوهای  مختلف در نظارت و کنترل بر خصوصی سازی بعد از خصوصی سازی بیانگر آنستکه کشور های مختلف از چندین  جهت نظارت و کنترل در این مرحله را مورد توجه قرار دادند. "نظارت و کنترل بر روند اجرای خصوصی سازی ، " نظارت و کنترل جهت جلوگیری از ایجاد انحصار و گسترش رقابت" ، و  " نظارت و کنترل بر شرکت ها وپروژه های خصوصی سازی شده" از ابعاد اصلی نظارت و کنترل بر خصوصی سازی است که هر یک از کشورها با توجه به ویژگی های خاص هر مرحله، با طراحی مکانیسم ها و تشکیلات خاص آن مرحله، نظارت و کنترل بر جریان خصوصی سازی را به مرحله اجرا در آوردند.هر چه عمر خصوصی سازی درکشورها طولانی تر گردد، مقوله نظارت و کنترل بر خصوصی سازی نیز اهمیت بیشتری پیدا می کند. تشکیل هیات های نظارت و کنترل جهت نظارت و کنترل بر مراحل مختلف خصوصی سازی رایج ترین شکل نظارت و کنترل درکشور های مختلف بوده است( حتی در برخی از کشورها برای هر بخش خصوصی شده یک هیات نظارت جداگانه طراحی شده است) که کشورها با تشکیل این هیات ها نظارت و کنترل در مراحل مختلف خصوصی سازی را از قبیل نظارت و کنترل بر روند و جریان خصوصی سازی، نظارت و کنترل جهت جلوگیری از ایجاد انحصار و گسترش رقابت، نظارت و کنترل بر پروژه های خصوصی ساتزی شده ، تحقق بخشیده اند.

تجربه کشور های مختلف بیانگر آنستکه میزان موفقیت این هیاتها بستگی به نحوه انتخاب اعضاء آن و چگونگی ارتباط آنها به دولت دارد بنحویکه هر چه این نهادهای نظارتی مستقل از دولت باشند و کمتر تحت تاثیر مسائل سیاسی قرار داشته باشند، نظارت و کنترل نتایج مثبت تری درپی داشته است و بر عکس هر چه این هیات ها،  تحت نفوذ و سیطره دولت قرار داشته باشند ، این نهادها در انجام وظایف  نظارتی خود موفق عمل نکرده و عملا" نظارت و کنترل بر امر خصوصی به معنای واقعی تحقق نیافته است.

 

 

مقدمه:

پس از بحران بزرگ اقتصادي دهه 1930 که کارکردهاي نظام اقتصاد بازار موزد ترديد قرار گرفت ؛ بحث دخالت  گسترده دولت در امور اقتصاد ي مطرح گرديد و تقريبا تا اوايل دهه 1950 نظام قالب اقتصادي در سطح جهان بود که از اين زمان به بعد نيز کارکردهاي اين نظام نيز مورد ترديد قرار گرفت.  از آن زمان به بعد در يک دسته بندي کلي نظام هاي اقتصادي را مي توان به نظام هاي اقتصاد بازار و نظام هاي اقتصادي طرفدار دخالت دولت تقسيم بندي  کرد اما در سه دهه اخير؛ نظام قالب اقتصادي در سطح جهان ؛ نظام اقتصاد  بازار آزاد بود که بدنبال آن مباحثي نظير  جهاني شدن  مطرح گرديد و کشورهاي بسيار زيادي نظير کشورهاي اروپاي غربي و آمريکا  از اين نظام در مبادلات اقتصادي خود استفاده کردند . کشورهائي که در حال حاضر قدرتمندترين   اقتصاد هاي دنيا را در اختيار دارند که اين امر باعث گسترش اين تفکر شده که کشورها براي افزايش قدرت اقتصادي خود مي بايست دنباله رو اين کشورها يعني تبعيت از اقتصاد آزاد  باشند؛ سياستي که سال ها است از طرف نهاد هاي بين المللي نظير بانک جهاني ؛ صندوق بين المللي پول براي اصلاحات اقتصادي در کشورهاي در حال توسعه پيشنهاد مي شود.

اما يکي از ويزگي هاي اصلي اقتصاد کشورهاي  فوق الذکر(که همانگونه که عنوان شد در شرايط فعلي داراي قوي ترين اقتصادهاي جهاني هستند؛ و به عنوان الگوهاي اقتصادي در دنيا به حساب مي آيند)؛ کوچک بودن حجم دولت و استفاده  کردن  از توان بخش خصوصي در انجام فعاليت ها  است؛ موضوعي که از آن به عنوان خصوصي سازي نام برده مي شود و مزاياي زيادي براي آن مترتب مي شود.

در این راستا تحولات اقتصادی چشمگیر دهه 1980 آغاز گر عصر جدیدی در اقتصاد جهانی بود که در آن خصوصی سازی به صورت یکی از مهم ترین و ضروری ترین اصلاحات  در برنامه کاری اقتصادی بسیاری از کشورها ی درحال توسعه و توسعه یافته قرار گرفت. در واقع امروزه به دشواری می توان کشوری را یافت که برنامه ای را برای واگذاری تمام یا بخشی از شرکت های دولتی به بخش خصوصی و یا سهیم کردن بخش خصوصی در مدیریت،  مالکیت و امور مالی این شرکت ها در پیش نگرفته  باشند. ضرورت انجام خصوصی سازی کاملا به اثبات رسیده است. به طور کلی شرکت های دولتی از عملکرد خوبی برخوردار نبوده و نیستند.به طوری که کالا و خدمات تولیدی آنها  با وجود صرف هزینه های زیاد  از کیفیت خوبی برخوردار نبوده و در مجموع به خوبی نشان داده اند که نسبت به بخش خصوصی واحدهای  اسراف گر و ناکارآمدی هستند. همچنین به دلیل تلاش دولت برای ایجاد و یا حفظ اشتغال ، این شرکت ها از داشتن نیروی کار مازاد اضافی رنج  می برند. شرکت های دولتی به دلیل کار کردن در فضای غیر رقابتی قیمت های پائینی برای محصولات خود بر می گزینند و این باعث زیان های هنگفت مالی شده چنانکه در برخی موارد میزان این زیان به 5  الی 6 درصد  تولید ناخالص داخلی کشور می رسد. این مسئله در وهله اول بودجه دولت و در وهله بعدی نظام بانکی کشور را شدیدا تحت فشار قرار می دهد.

در ایران نیز خصوصی سازی و واگذاری شرکت های دولتی به بخش غیر دولتی یکی از اهداف برنامه های توسعه بعد از انقلاب بوده  است. هدف از اجرای خصوصی سازی در ایران ، کوچک سازی دولت و واگذاری امور به بخش غیر دولتی بوده است. با افزایش مشارکت عمومی در فعالیت ها ی اقتصادی، انتظار می رود بازدهی و بهره وری شرکت ها نیز افزایش یابد و در نهایت باعث افزایش سرعت رشد و توسعه اقتصادی کشور شود. این  فرآیند با ابلاغ سیاستهای اجرائی اصل 44 قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری در سال های اخیر روند جدی تر و اصولی تری  به خود گرفته است که حتی از آن به عنوان یک انقلاب اقتصادی در کشور یاد شده است..

اما از آنجا که در انتقال اموال و سهام دولتی به بخش  غیر دولتی امکان بروز فساد و تخلف وجود دارد، دولت ها همواره در کنار اعمال سیاست های خصوصی سازی  سعی در تحکیم نهادها و مبانی نظارتی داشته اند. تجربه خصوصی سازی در کشورهای مختلف بیانگر آنستکه  اهمیت و توجه  به  امر نظارت و کنترل یکی از عوامل موفقیت در امر خصوصی سازی می باشد و  بر عکس غفلط از آن و عدم توجه کافی به این مقوله ، باعث عدم موفقیت و عدم دسترسی به اهداف مورد انتظار از خصوصی سازی می شود.

هدف اصلی این مقاله بررسی ابعاد و تجربه چگونگی   نظارت و کنترل بر روند خصوصی در کشورهای منتخبی  است که سیاست خصوصی سازی را به عنوان یک سیاست مهم اقتصادی در کشور خود به مرحله اجرا در آورده اند تا بتوان از آن به عنوان راهنمائی جهت نظارت و کنترل در  امر خصوصی سازی کشور در این مقطع حساس اقتصادی کشور ، استفاده کرد.

 

 

 

ابعاد مختلف  نظارت و کنترل بر  خصوصی سازی:

بررسی تجارب کشورهای مختلف در امر نظارت و کنترل بر خصوصی سازی بیانگر اینستکه  نظارت و کنترل در مقوله  خصوصی سازی دارای ابعاد مختلفی است و در مراحل مختلف خصوصی سازی، متناسب با ویژگی ها و شرایط خاص آن مرحله، نظارت و کنترل آن مرحله صورت گرفته است در هر یک از این مراحل نظارت و کنترل  دارای ویژگی ها و شرایط  خاص خود  می باشد.

در یک دسته بندی کلی و بر اساس فرآیند های تدوین شده به منظور نظارت و کنترل بر خصوصی سازی  در کشور های مختلف ، نظارت و کنترل بر امر خصوصی سازی را می توان به دو بخش کلی دسته بندی کرد:

1)      نظارت و کنترل قبل از خصوصی سازی ( قبل از واگذاری شرکت های دولتی )

2)      نظارت و کنترل بعد از خصوصی سازی ( بعد از واگذاری شرکت های دولتی )

شیوه های نظارت و کنترل در هر یک از  این مراحل دارای ویژگی ها و شرایط خاص خود می باشد و اهدافی نیز که از این مقوله در هر یک از این مراحل دنبال می باشد، متفاوت می باشد . نظارت و کنترل در هر یک از این بخش ها خود دارای ابعاد و جنبه های مختلفی می باشد  و کشورهای مختلف با روش های و مکانیسم های خاص خود  اقدام به این  امر نموده اند .

در ادامه ضمن بررسی ابعاد مختلف نظارت و کنترل بر اساس تجارب کشورهای مختلف در هر یک از این مراحل  ، فرآیند ها  و مکانیسم های طراحی شده در کشورهای مختلف جهت  نظارت و کنترل بر روند خصوصی سازی در هر یک از این مراحل مورد بررسی قرار می گیرد.

 

  نظارت و کنترل قبل از خصوصی سازی  :

یکی از اصلی ترین دل نگرانی ها در امر خصوصی سازی در کشورهای مختلف امکان بروز فساد در امر خصوصی سازی می باشد. تجربه کشورهای مختلف به خصوص کشورهای در حال توسعه بیانگر افزایش فساد درفرآیند خصوصی سازی می باشد. البته علت بروز چنین شرایطی در این کشورها به دلیل خصوصی سازی نبوده است  بلکه  بدلیل ساختار نامناسب اداری و سیاسی این کشورها  بوده که فساد در همه ابعاد جامعه از جمله خصوصی سازی را باعث شده است. شدت این امر در برخی از کشورها به گونه ای بوده است که مردم  این کشورها خصوصی سازی  را مترادف باا اتلاف و انباشت ثروت نزد عده ای خاص در نظر گرفتند و به مخالفت با آن پرداختند. در مجموع فساد تهدیدی جدی برای توقف جریان خصوصی سازی در کشورها بوده است.

برای  مقابله با این پدیده در کشورهای مختلف مسئولین امر قبل از اقدام به خصوصی سازی و در گام اول ایجاد شفافیت در روند خصوصی سازی را در سرلوحه کار خود قرار دادند و سعی کردند با:

 1 )شفاف سازی روند ، متولیان و  روش های خصوصی سازی

 2 )  طراحی  و تدوین  چارچوب قانونی  شفاف و مناسب برای خصوصی سازی ، و اصلاح قوانین و مقررات مورد نیاز ،  و

  3)  ایجاد نهادهای نظارتی لازم برای نظارت و کنترل بر امر خصوصی سازی

زمینه  امکان بروز فساد و سوء استفاده  در  امر خصوصی سازی را به حداقل کاهش دهند. بعبارتی در همان گام اول سعی می شود با شفاف سازی کلیه مراحل مربوط به خصوصی سازی زمینه بروز فساد در امر خصوصی سازی از بین برود و  بعبارتی زمینه های وقوع جرم و سوء استفاده از ین برده می شود.

در ادامه به بررسی تجارب کشورها در این زمینه  می پردازیم:

 

·       تدوین قانون خصوصی سازی:

برخی از برنامه های خصوصی سازی بدون انجام اصلاحات کافی  اجرا شده اند  اصلاحاتی که باید زمینه ساز چارچوب چارچوب قانونی برای فعالیت  هر دو دسته از شرکت های دولتی و خصوصی و نیز تعامل آنها باشد. از سوی دیگر کشورهائی که به این مبادرت ورزیدند ولی این  اصلاحات  جامع و کامل انجام نشده باشد ،  نه تنها ثمری در امر خصوصی سازی نداشته بلکه این گونه اصلاحات نوعی سردر گمی ایجاد می نماید. زیرا بعد از اعلام آن دولت ها همچنان به مداخلات خود در فعالیت های اقتصادی ادامه می دهند. از این رو اکثر کشورها برای موفقیت در امر خصوصی ، شفاف سازی در این زمینه  و جلوگیری از  هر گونه سوء استفاده از امر خصوصی سازی ، در گام اول  خصوصی سازی ، تدوین قانون ،یا سیاستها و مقررات خصوصی سازی را  در دستور کار خود قرار دادند.

در قانون خصوصی سازی  عمدتا" مواردی نظیر :

_ متولیان و نهاد های مسئول  خصوصی سازی

_ دامنه خصوصی سازی

_ روش های خصوصی سازی

_ و چگونگی نظارت و کنترل بر امر خصوصی

مشخص می گردد و هر چه این موارد با شفافیت بیشتری تدوین گردیده باشد ، انحراف از اهداف مترتب شده برای خصوصی سازی ، و زمینه سوء استفاده و بروز فساد در امر خصوصی سازی به حداقل کاهش خواهد یافت.

از جمله قوانین و سیاست های خصوصی سازی در کشور های مختلف (که به منظور مشخص کردن چارچوب کلی خصوصی سازی در این کشورها تدوین گردیده است) می توان به موارد ذیل اشاره کرد:

v    قانون خصوصی سازی شماره 4046  سال 1994 در ترکیه:

 در این قانون اصول، روش ها، کارگزاران مجاز و سایر امور مربوط به خصوصی سازی در ترکیه مشخص شده است. در این قانون "گستره دارائیهائی که قرار است خصوصی شوند" ، " چارچوب اعتبارات و مکانیسم  های ضروری کافی برای تسریع روند خصوصی سازی " ، "  شبکه تامین اجتماعی برای کارگرانی که در پی خصوصی سازی شغل خود را از دست می دهند"  ، و " دستگاههای خصوصی سازی برای تسهیل روند تصمیم گیری در امر خصوصی سازی " به طور کامل مشخص و تشریح  شده است.

v    برنامه جامع خصوصی سازی مالزی:

طی دهه های گذشته توجه به بخش خصوصی جزء استراتژی های اصلی توسعه اقتصادی مالزی به شمار می رفته است. در برنامه های هفتم و هشتم توسعه مالزی خصوصی سازی موتور متحرک رشد اقتصادی در این کشور بوده است. اجرای برنامه خصوصی سازی در مالزی تابع  " برنامه جامع خصوصی سازی"   است.  در این برنامه مواردی نظیر پروژه های مورد نظر برای خصوصی سازی ، روند خصوصی  سازی بخش های مختلف، روش های خصوصی سازی، سازمان های متولی خصوصی سازی، ایجاد شبکه های تامین اجتماعی، نظارت بر پروژ ه های خصوصی سازی شده ،  و راهکارهای تقویت روند اجرای خصوصی سازی ،  مورد توجه قرار گرفته است.

v    قانون تبدیل بنگاههای دارای سرمایه اجتماعی مقدونیه:

در کشور مقدونیه بر اساس این قانون سیاست خصوصی سازی دنبال شد.هدف این قانون تبدیل بنگاههای دولتی به شرکت هایی که حقوق مالکیت کاملا تعریف شده ای باشند، می باشد.  دامنه خصوص سازی، روش های خصوصی سازی در بخش های مختلف ، متولیان خصوصی سازی در بخشهای مختلف اقتصادی و ... ،  از جمله مسائلی بوده است که در در  این قانون به آن پرداخته شده است.

v    قانون تروی هند در آلمان:

این قانون پس از ادغام دو کشور آلمان غربی و شرقی به منظور گسترش نقش بخش خصوصی در اقتصاد کشور آلمان واحد ، تدوین گردید و در آن در خصوص  اصول ، روش ها، متولیان، دامنه خصوصی سازی  و سایر موارد مربوط به خصوصی سازی در این کشور ،  اتخاد تصمیم شده است.

v    برنامه خصوصی سازی سریلانکا:

برنامه خصوصی سازی در سال 1977 به عنوان سیاست دولت در جهت کاهش بار مالی برخی از شرکت های دولتی بر بودجه دولت و نیز ارتقاء کارائی ، سود آوری و بهره وری آنها اعلام شد.  " بهبود جهت گیری تجاری شرکت های تجاری دولتی" ، " امکان یابی بخش خصوصی برای رقابت در فعالیت های تجاری از راه لغو انحصارات بخش دولتی" ، " انتقال مدیریت برخی شرکت های دولتی زیان ده به بخش خصوصی بر اساس نظام پیمانی" ، " تعطیلی برخی بنگاههای فاقد توجیه  اقتصادی" برخی از اهداف مورد نظر از اجرای  برنامه  خصوصی سازی در این کشور بوده است.  در ایجاد چارچوب قانونی و تشکیلاتی برای خصوصی سازی نیز  دو مصوبه از تصویب پارلمان گذشت: 1) قانون شرکت های سهامی شماره 22 مصوب 1987 با موضوع تبدیل واحد های تجاری متعلق به دولت به موسسات  عمومی و 2) قانون شرکت های سهامی 23 مصوب 1987 برای تبدیل بنگاههای عمومی و واحد های تجاری دولتی به شرکت های سهامی.

v    سیاست های خصوصی سازی در بنگلادش:

بنگلادش برای گسترش نقش بخش خصوصی در  اقتصاد،  سیاست هایئ را در جهت حضور فعال تر بخش خصوصی در اقتصاد به مرحله اجرا در آورد. لغو سیاست و راهبرد صنعتی شدن به رهبری بخش دولتی در سال 1975، طرح سرمایه گذاری صنعتی در سال 1976،  حذف سقف سرمایه گذاری خصوصی در سال 1978، تدوین سیاست جدید صنعتی در سال  های 1982 و 1986، تصویب قانون سرمایه گذاری خصوصی خارجی( تشویق و حمایت) در سال 1980 و 1991، و خصوصی سازی شرکت های دولتی زیان ده  از جمله این سیاستها بوده است که هدف اصلی آنها حضور پررنگ تر بخش خصوصی در اقتصاد بوده است.

v    سیاست های خصوصی سازی در هند:

در هند برای گسترش نقش بخش خصوصی در اقتصاد سیاست حذف مقررات زائد که مانع فعالیت بخش خصوصی در اقتصاد بود دنبال شد. قانون انحصارات و مقرات تجاری در سال 1969، اعلام سیاست صنعتی در سال های 1970 و 1991، لایحه مقررات ارزی در سال 1973 از جمله اقدامات در این زمینه بوده است

همانگونه که مشاهده می شود کشورهای  مختلف در اولین گام خصوصی سازی و به منظور ایجاد شفافیت در این زمینه تدوین  قانون خصوصی سازی یا تدوین سیاست های خصوصی سای را در سرلوحه کار خود قرار دادند. هدف اصلی تدوین این قوانین و سیاستها،  مشخص کردن جزئیات مربوط به اصول ، روش ها و چارچوب کلی فرآیند خصوصی سازی بوده است و هر چه این جزئیات به صورت شفاف تر مشخص شده باشد فضای باز زیادی برای انعطاف پذیری مسئولین باقی نمی گذارد و هر چه جزئیات امر به طور کامل مشخص نشده باشد فضای زیادی برای انعطاف پذیری مسئولان باقی می گذارد و همین  عدم شفافیت  فضا و زمینه  برای سوء استفاده  افراد سود جو مهیا شده است که تجارب کشور ها به خصوصی کشورهای در حال توسعه بیانگر عدم شفافیت  کامل جزئیات مربوط به مراحل مختلف خصوصی سازی  می باشد.از جمله مهمترین این موارد می توان به عدم شفافیت و ابهام در زمینه ارزش گذاری دارئیها و بدهی ها ، نحوه انتقال سهام و مالکیت ، و چگونگی نظارت بر عملکرد شرکت های دولتی خصوصی سازی شده، می باشد که به نظر می رسد بیشترین توجه نظارت و کنترل می بایست بر این محورها تمرکز یابد.

همانگونه که اشاره شد قانون یا سیاستهای خصوصی سازی دارای چندین محور عمده ( نظیر دامنه خصوصی سازی ، متولیان خصوصی سازی، روش های خصوصی سازی ) می باشد و  مقوله نظارت و کنترل نیز یکی از این محورها می باشد که با توجه به موضوع  و هدف گزارش، از محورها  مذکور ،  در ادامه گزارش  بحث نظارت وکنترل بر خصوصی سازی با جزئیات بیشتری مورد بررسی قرار می گیرد.

 

·        نظارت و کنترل بر امر خصوصی سازی:

یکی از عوامل موفقیت یا شکست خصوصی سازی در کشور های مختلف میزان توجه یا عدم توجه به مقوله نظارت و کنترل بر امر خصوصی سازی است. میزان موفقیت و رسیدن به اهداف مورد انتظار از خصوصی سازی در کشورها ارتباط بسیار تنگاتنگی با مقوله نظات و کنترل دارد بنحویکه در صورت توجه به این مقوله خصوصی سازی به نتایج مورد نظر از آن نائل و عدم توجه به این مقوله،  عایدات چندانی از خصوصی سازی بدست نخواهد آمد. شایان ذکر است با گسترش برنامه های آزاد سازی و خصوصی سازی توجه به نقش نظارتی دولت نیز اهمیت بیشتری می یابدبنحویکه هر چه خصوصی سازی امر طولانی تری پیدا می کند  بر اهمیت و ضرورت مقوله نظارت و کنترل افزوده می شود.

نظارت و کنترل بر امر خصوصی سازی از ابعاد  مختلف قابل بررسی است. نظارت بر روند اجرائی خصوصی سازی ، نظارت بر پروژه های خصوصی سازی ، نظارت جهت جلوگیری از انحصار و گسترش رقابت و ... همگی از جمله مواردی است که  کشور های مختلف در امر نظارت و کنترل در امر خصوصی سازی به آن توجه کرده اند. در ادامه به بررسی ابعاد نظارت و کنترل بر خصوصی سازی و تجارب کشورها در  هر یک از این زمینه ها  می پردازیم:

الف) نظارت بر روند اجرائی خصوصی سازی:

نظارت بر  روند  اجرائی خصوصی سازی یکی از ابعاد مهم نظارت و کنترل بر امر خصوصی سازی است. این نوع نظارت و کنترل عمدتا قبل از آغاز فرآیند خصوصی سازی و واگذاری شرکت های دولتی شکل می گیرد و معمولا نحوه و سازکارهای تحقق این امر در قانون یا سیاستهای خصوصی سازی کشورها مشخص شده است. همانگونه که درقسمت قبل اشاره شد متولیان خصوصی سازی،  ابعاد خصوصی سازی، روش های خصوصی سازی  از جمله موضاعاتی است است که در قانون یا سیاست خصوصی سازی به آن توجه می شود. نظارت بر هر یک از این موضوعات از جمله مواردی نظارت و کنترل در کشورها بوده است که در ادامه  ابعاد این نوع نظارت  و تجارب کشورها در این زمینه مورد بررسی قرار می گیرد.

·        نظارت بر متولیان خصوصی سازی:   

در قانون یا سیاست خصوصی سازی هر کشور متولیان و مجریان اصلی خصوصی سازی مشخص می گردد. نظارت بر مجریان خصوصی سازی یکی از ابعاد نظارت و کنترل در کشورها است. از جمله تجارب کشورها در این زمینه می توان به تجربه کشور آلمان اشاره کرد. در این کشور نهاد " تروی هند" وظیفه خصوصی سازی در کشور متحد آلمان را بر عهده گرفت.  جهت نظارت و کنترل بر این نهاد ، نهاد جدیدی بنام " ارگان نظارت بر تروی هند" تشکیل شد که از سال 1990 نظارت بر تروی هند یا همان سازمان خصوصی سازی کشور  آلمان را بر عهده گرفت تا بر عملکرد این نهاد در خصوص انجام بهینه وظایفی که برای این نهاد مترتب شده است، نظارت کند. بعبارتی یکی از گام های اولیه در بحث نظارت و کنترل بر خصوصی سازی ، نظارت و کنترل بر متولیان خصوصی سازی و سنجش عملکرد این نهاد در انجام وظایف مترتب شده برای آن می باشد.

·        نظارت بر جریان خصوصی سازی:

نظارت بر  جریان و روند خصوصی سازی در مراحل مخلف خصوصی سازی  در کشور های مختلف عمدتا" با تشکیل یک نهاد نظارت و کنترل با اختیارات قانونی همراه بوده است. استقلال این نهاد از دولت رابطه مستقیم با میزان موفقیت این نهاد داشته است.بهمبن دلیل در اکثر کشورها سعی شده است این نهاد با شرکت نمایندگانی از تمام طرف های ذیربط ، کارفرمایان و کارگران تشکیل گردد، روش و ضابطه انتخاب  این افراد دامنه استقلال این نهاد را مشخص خواهد کرد.  نهاد نظارت و کنترل می بایست در تمام تصمیمات خود مستقل باشد و نباید تحت تاثیر مسائل سیاسی قرار داشته باشد. برخی از مسائلی که این نهاد ها می توانند به آن بپردازند عبارتند از :

*    ضوابط و معیار های بنگاههای بخش خصوصی برای ورود و خروج به بخش های مختلف

*    سازو کار قیمت گذاری شرکت ها

*    سازو کار حل اختلاف

*    بازنگری سیاستها

تجربه کشورها در  زمینه ایجاد این نهاد ها به شرح یل بوده است:

هند: این کشور برای نظارت و کنترل بر بخش های مختلف خصوصی سازی شده، هیات های نظارت جداگانه تاسیس کرده است. بطور مثال برای خصوصی سازی بخش مخابرات " هیات نظارت بر خصوصی سازی بخش مخابرات" ، برای خصوصی سازی بخش نیرو " هیات نظارت بر خصوصی سازی بخش نیرو" ،  را تشکیل داده اند.   تجربه کشور هند در خصوص عملکرد این هیاتها بیانگر آنستکه بدلیل دخیل شدن مسائل سیاسی در کارکرد این هیاتها، این هیاتها در امر نظارت و کنترل موفقیت چندانی نداشته اند و نتوانستند توقعات  مورد انتظار از آنها در امر نظارت و کنترل بر خصوصی سازی را برآورد نمایند.

مقدونیه: در این کشور برای نظارت و کنترل بر روند  خصوصی سازی ، " هیات واگذاری مالکیت" تشکیل شد. این هیات که اعضاء آن شامل نمایندگانی از سازمان  خصوصی سازی و بنگاه مورد نظر است، وظیفه تدارک و تصویب " تصمیم به واگذاری " و " نظارت و کنترل بر روند خصوصی سازی در بنگاه" را برعهده دارد.بعبارتی بابت تک تک بنگاههای دولتی که قصد واگذاری آنها  ه بخش خصوصی است، هیاتهای نظارتی متشکل از سازمان خصوصی سازی و بنگاه مورد نظر تشکیل شد که وظیفه آن نظارت و کنترل بر کلیه روند ها و مراحل خصوصی سازی بنگاه مذکور می باشد.

سریلانکا: در این کشور نیز برای نظارت و کترل بر امر خصوصی سازی در هر یک از بخش های خصوصی سازی شده ، هیاتها و نهاد های نظارت و کنترل جداگانه تاسیس شده است. "کمیسیون نظارت مخابرات" ، "کمیسیون نظارت نیرو" ، "کمیسیون نظارت حمل و نقل و اتوبوسرانی" از جمله نهاد هایی هستند که در این کشور برای نظارت و کنترل برخصوصی سازی بخش های مختلف تشکیل شد. علاوه بر این در این کشور،  نظارت بر روند خصوصی سازی شرکت های کوچک دولتی، به " بخش تجاری سازی  خزانه داری کل" ( متولی امر خصوصی سازی در این کشور) واگذار شده است.

همانگونه که اشاره شد یک ا وظایف مترتب شده بر هیاتهای نظارت و کنترل ، بازنگری سیاست ها جهت کارآمد ت کردن روند خصوصی سازی است. دو کشور مالزی و سریلانکا در امر خصوصی سازی و نظارت و کنترل بر آن ، به این موضوع توجه خاص داشتند و یک از وظایفی که برای نهادهای نظارت و کنترل در نظر گرفتند، تقویت و کارآمد کردن روند اجرائی خصوصی سازی  بوده است.

در مالزی در مرجله پیش از خصوصی سازی، توسط نهاد نظارت و کمترل ،  ارزیابی دقیق تری از  پروژ ه هائی که قرار است خصوصی شوند صورت می گیردتا معلوم گردد که شرکت مورد نظر دارای تجربه مدیریتی و دسترسی به سرمایه برای تقبل پروژه هستند یا خیر. روند ارزیابی نیز شامل تعیین مشاوران مستقل و ممیزان پروژه و نیز سنجش افکا عمومی ا طریق نظر سنجی ها خواهد بود. این کار برای اطمینان از مقبولیت و دوام پذیری پروژه صورت می گیرد . پایبندی به تمام شرایط قرارداد خصوصی سازی در مرحله اجرا و دوره واگذاری مورد تاکید مجدد قرار می گیرد. از این طریق نهاد های نظارت و کنترل بر مفاد قرارداد نظارت و آنها را اعمال می کنند و به ارزیابی پیش از خصوصی سازی دست می زنند.

در  سریلانکا تاسیس پی. ئی . آر. سی د رسال 1994 در همین راستا و در واکنش به برخی از انتقادات بودکه نسبت به جریان، ارزیابی و روش اجرای برنامه خصوصی سازی مطرح شده بود. درآن زمان معلوم شد که پیچیدگی معاملات نیازمند وجودیک هیات تشکیلاتی واحد یا مرجعی است که مهارت های لازم را برای این منظور داشته باشد. بنابراین به پیشنهاد کمیته ویژه ریاست جمهوری که در سال 1995 برای بررسی این موضوع تشکیل شده بود، پی. ئی . آر . سی با اختیار تدوین یک چارچوب سیاستی مناسب برای اصلاح شرکت های دولتی ، شناسائی شرکت هایئ که باید اصلاح می شدند ، ارائه پیشنهاد های مناسب برای فروش سهم و مانند آن تشکیل شد.

در مجموع می توان اینگونه نتیجه گیری کرد که تشکیل هیات های نظارت و کنترل ، یکی از مهمترین اقدامات کشورها در مقوله نظارت و کنترل در امر خصوصی سازی است. این نهاد ها با شرح وظایف مشخص ، وظیفه نظارت و کنترل بر امر خصوصی سازی را بر عهده می گیرند و هر چه دامنه استقلال این نهادها از دولت بیشتر باشد ، نتایج مطلوبتری از تشکیل این نهاد ها بدست می آید.

مطالب ارائه شده در این قسمت، عمدتا مربوط به نظارت و کنترل پیش از خصوصی سازی بوده است. نظارت و کنترل پس از خصوصی سازی نیز از دیگر ابعاد نظارت و کنترل می باشد که اکثر کشورهائی که به امر خصوصی سازی مباردت ورزیدند ، با شناخت و درک اهمیت و ضرورت نظارت و کنترل بعد از خصوصی سازی در پیش برد اهداف مورد نظر از خصوصی سازی ، نظارت و کنترل بر خصوصی سازی در این مرحله را مورد توجه  خاص قرار دادند.

نظارت و کنترل پس از خصوصی سازی عمدتا به منظور :

1)      جلوگیری از انحصار و گسترش رقابت

2)      عملکرد صحیح شرکت ها و موسسات خصوصی شده

صورت می گیرد که در ادامه به ضرورت چنین نظارتی و نیز بررسی تجارب کشورها در این زمینه می پردازیم:

·        سازو کارهای تنظیمی و نظارتی برای کنترل انحصارات و تامین محیط رقابتی :

خصوصی سازی بنگاههای دولتی بزرگ و ورود بخش خصوصی به بخش های انحصاری پیشین، زمینه را برای تاسیس انحصارات خصوصی فراهم می کند. فضای انحصای ر سبب می شود که مالکان خصوصی بتوانند با تعیین قیمت های بالاتر، کاستن از کیفیت محصولات، یا تحمیل شروط ناعادلانه ا ز موقعیت خود به زیان مصرف کنندگان بهره برداری کنند، بنابراین باید ازمنافع مصرف کنندگان در برابر تمایل عادی انحصارات خصوصی به بهره کشی از مصرف کنندگان به منظور به حداکثر کردن سود خود، حمایت شود. در مجموع انحار چه از نوع دولتی و چه از جنس خصوصی آن، همیشه می بایست تنظیم و نظارت شود تا منافع مصرف کنندگان حفظ گردد و از تضعییع اموال عمومی و مخارج غیر مولد جلوگیری شود.

در سریلانکا دولت در سال 1987 برای مقابله با افزایش رفتار ضد رقابتی و یا انحصار ، کمیسیون تجارت منصفانه را تشکیل داد. این کمیسیون به مسائل مربوط به سیاست کلی رقابت یعنی انحصارات شرکت های ادغام شده و روش های ضد رقابتی می پردازد. اما مسائل مربوط به حمایت از مصرف کنندگان توسط سازمان تجارت داخلی و بر اساس قانون مصوب 1979 رسیدگی می شود.

تجربه این کشور نشان داده که سیاست رقابت و حمایت از مصرف کنندگان با نظارت مشترک دو کمیسیون یاد شده به بهترین شکل انجام می شود و از این رو پیش نویس قانونی برای ادغام قانون حمایت ا مصرف کنندگان و قانون تجارت منصفانه در دست تهیه است.

در  مالزی برای حمایت از منافع مصرف کنندگان و تنظیم بخشهای خصوصی سازی شده کلا 18 سازمان برای تنظیم مقرات تاسیس شد. اما این سازمان ها در ابتدا عمدتا بدلیل عدم تجربه و حمایت قانونی نتوانستند اثر بخش باشند. برای حل این مسئله دولت اقداماتی برای تجدید ساختار و هموار سازی این سازمان ها و تبدیلشان به تنظیم کنندگان بخش محور، انجام داد. سازمان های تنظیم کننده تازه تاسیس اختیار یافتند مقررات اقتصدی و ایمنی برای حمایت از منافع مصرف کنندگان و پیشبرد توسعه سالم بخش های مربوطه تنظیم کنند. کمیسیون ارتباطات  و چند رسانه ا ی در سال 1999 تشکیل شد و تشکیل چهار سازمان تنظیمی دیگر نیز د دستور کار قرار دارد.

در هند نیز جلوگیری از ایجاد انحصار در سرلوحه کار هیات های نظارتی که به منظور نظارت و کنترل بر امر خصوصی سازی تشکیل شده بود( که شرح آن در قست های قبلی امد) قرار گرفت  و هر یک از این هیاتها که وظیفه نظارت و کنترل بر بخش خاص خصوصی شده ای  را بر عهده داشتند، جلوگیری از ایجاد انحصار در بخش تحت نفوذ خود را در سرلوحه کارهای نظارتی خود قرار دادند.

در ایتالیا نیز سازمان ضد انحصار ایتالیا با فشارهائیکه بر روی تعدادی از شرکت های خصوصی بزرگ مانند شکت نفتی انی و شرکت برق انل وارد کرد از آنها خواستند که مقداری از سهام خود را به سایر شرکت ها واگذار نمایند تا بازار انرژی از انحصار این شرکت ها خارج شود و این بازار حالت رقابتی به خود گیرد.

اما تجربه خصوصی  سازی د کشور بنگلادش بیانگر آنستکه در این کشور هیچ گونه ساز و کار موثری برای کنترل انحصارات و حمایت از مصرف کنندگان در صورت حذف انحصارات دولت د جریان خصوصی سازی شرکت های دولتی وجود ندارد. در مجموع تلاش در جهت عدم ایجاد انحصار و افزایش رقابت در بین بخش های خصوصی سازی شده، یکی از مقوله های نظارت و کنترل بعذ از خصوصی سازی می باشد که عموما این کار توسط هیات یا کمیته هائی که به منظور نظارت و کنترل بر خصوصی سازی تشکیل شده، صورت می گیرد.

 

·        نظارت بر عملکرد شرکت ها و موسسات خصوصی ساز شده:

پس از خصوصی سازی لازم است نظارت و کنترل بر عملکرد شرکت ها و موسسات خصوصی سازی شده برای تحقق اهداف مورد نظر برای خصوصی سازی شرکت ها و موسسات مذکور صورت گیرد.نظارت بر شرکت ها ابعاد گوناگونی دارد از جمله :

*    نظارت بر اجرای برنامه هائی که شرکت ها موظف به انجام آن بوده اند.

*    نظارت بر اجرای طرح هائ عمرانی که شرکت ها به نمایندگی دولت مسول اجرا ی آن هستند.

*    نظارت بر کیفیت و نوع کالاها و خدماتی که این شرکت ها عرضه می کنند.

*    نظارت بر نیروی انسانی فعال در شرکت های دولتی

بعنوان نمونه در مالزی برای اینکه پروژه ها خصوصی سازی شده بتوانند سطح خدمات مورد نیاز مصرف کنندگان را تامین کنند و د درازمدت تداوم داشته باشند، دولت نوعی مبنای پیوسته برای ارزیابی عملکرد نهاد های خصوصی سازی شده بزرک در نظر گرفته است. در اکثر کشورهای نیز مسئله تعدیل نیروی انسانی در شرکت ها و موسسات خصوصی سازی شده مورد توجه قرا گرفته و نظارت هائی برای حداقل کردن اثرات سوء خصوصی سازی شده بر نیروی انسانی فعال در این شرکت ها بعد از خصوصی سازی اتخاذ شده است. ا

ما برخی از کشورها توجه خاصی به نظارت در این زمینه نداشته اند . بطور مثال تجربه کشور بنگلادش بیانگر آنستکه هیچگونه تلاشی به منظور نظارت و ارزیابی عملکرد واحدهای خصوصی شده با هدف تعیین وضعیت عملکرد واحدها خصوصی شده انجام نشده است.

در مجموع از آنجا که تحقق اهداف خصوصی سازی شده، در نهایت توسط شرکت ها و موسسات خصوصی سازی شده می بایست صورت می گیرد و بعبارتی هدف اصلی خصوصی سازی، شرکتها و موسسات خصوصی سازی می باشد، نظارت و کنترل بر عملکرد این شرکت ها یکی از مقوله های اساسی دربحث نظارت و کنترل بر روند خصوصی سازی بهحساب می آید. کیفیت نظارت و کنترل در این مرحله ارتباط تنگاتنگ و مستقیمی  با میزان موفقیت در امر خصوصی سازی دارد و از این رو کشورهائی که اقدام به خصوصی سازی می نمایند ، توجه خاصی به نظارت و کنترل در این مرحله دارند. از این رو نظارت و کنترل بر شرکت ها و موسسات خصوصی شده در سرلوحه کار هیات ها و متولیان نظارت بر خصوصی سازی قرار دارد و این هیاتها مکلف شدند عملکرد این شرکت ها را در راستای تحقق اهداف و وظابف مترتب شده برای آنها مورد ارزیابی قرار داده تا با عملکرد صحیح این شرکت ها، اهداف مورد نظر از خصوصی به نحو احسن تحقق یابد.

 

 

جمع بندی:

نظارت و کنترل بر اجرای هر فعالیتی  یک از رموز موفقیت و تحقق اهداف مترتب شده بر آن فعالیت می باشد. در بحث خصوصی سازی این موضوع اهمیت دو چندان پیدا کرده است. با توجه به عدم موفقیت برنامه های خصوصی سازی در برخی از کشورها بخصوص کشور های در حال توسعه، بحث نظارت وکنترل بر خصوصی سازی بعنوان یکی از ابزار های مهم و موثر در موفقیت خصوصی سازی ، مورد توجه خاصی قرار گرفته است بنحویکه تجربه کشورهای مختلف بیانگر ارتباط مستقیم و تنگاتنگ بین میزان توجه به مقوله نظارت و کنترل و میزان موفقیت در اهداف مورد انتظار از خصوصی سازی ، می باشد. بر این اساس کشورهائی که خصوصی سازی را بعنوان یک سیاست اقتصادی در سرلوحه برنامه های خود قرار داده اند، جهت موفقیت در این زمینه بع امر نظارت و کنترل توجه خاصی مبذول داشتند. برای تحقق این هدف اکثر کشورها در گام اول جهت جلوگیری از بروز فساد در امر خصوصی سازی ( یکی از آفت های رایج گریبانگیر خصوصی سازی به خصوص در کشورهای در حال توسعه) ایجاد شفافیت در مراحل مختلف خصوصی سازی را مد نظر قرار دادند و سعی کردند با تدوین قانون خصوصی سازی یا برنامه ها و سیاست های خصوصی سازی ، در حد امکان از طریق این قوانین و برنامه ها، مراحل مختلف فرآیند خصوصی سازی را به روشنی تشریح نمایند و جای هیچگونه ابهام و انعطاف پذیری را در تغییر قوانین و مقررات که زمینه ساز سوء استفاده و بروز فساد می باشد، را از بین ببرند که این امر از بروز بسیاری از انحرافات که هدف اصلی نظارت و کنترل نیز همین امر می باشد- در امر خصوصی سازی جلوگیری کنند . تجربه کشورها ئی که سیاست خصوصی سازی را در کشور خود به مرحله اجرا در آوردنه اند بیانگر آنستکه اکثر  این کشورها قبل از آغاز فرآیند خصوصی ساز ، نسبت به تدوین قانون یا سیاست مشخص خصوصی سازی اقدام نموده اند و در این زمینه تلاش شده قوانین و سیاست هائی تدوین شده جهت جلوگیری از بروز فساد، تا حد امکان از شفافیت لازم بر خواردار باشد .

اما در روند اجرای برنامه خصوصی سازی در کشورهای مختلف ، مقوله نظارت و کنترل بر اجرای آن مورد توجه خاص قرا گرفته است و هر چه عمر خصوصی سازی درکشورها طولانی تر گردد، مقوله نظارت و کنترل بر خصوصی سازی نیز اهمیت بیشتری پیدا می کند. "نظارت و کنترل بر روند اجرای خصوصی سازی ، " نظارت و کنترل جهت جلوگیری از ایجاد انحصار و گسترش رقابت" ، و  " نظارت و کنترل بر شرکت ها وپروژه های خصوصی سازی شده" از ابعاد اصلی نظارت و کنترل بر خصوصی سازی است که هر یک از کشورها با توجه به ویژگی های خاص هر مرحله، با طراحی مکانیسم ها و تشکیلات خاص آن مرحله، نظارت و کنترل بر جریان خصوصی سازی را به مرحله اجرا در آوردند. تشکیل هیات های نظارت و کنترل جهت نظارت و کنترل بر مراحل مختلف خصوصی سازی رایج ترین شکل نظارت و کنترل درکشور های مختلف بوده است( حتی در برخی از کشورها برای هر بخش خصوصی شده یک هیات نظارت جداگانه طراحی شده است) که کشورها با تشکیل این هیات ها نظارت و کنترل در مراحل مختلف خصوصی سازی را از قبیل نظارت و کنترل بر روند و جریان خصوصی سازی، نظارت و کنترل جهت جلوگیری از ایجاد انحصار و گسترش رقابت، نظارت و کنترل بر پروژه های خصوصی ساتزی شده ، تحقق بخشیده اند.

تجربه کشور های مختلف بیانگر آنستکه میزان موفقیت این هیاتها بستگی به نحوه انتخاب اعضاء آن و چگونگی ارتباط آنها به دولت دارد بنحویکه هر چه این نهادهای نظارتی مستقل از دولت باشند و کمتر تحت تاثیر مسائل سیاسی قرار داشته باشند، نظارت و کنترل نتایج مثبت تری درپی داشته است و بر عکس هر چه این هیات ها،  تحت نفوذ و سیطره دولت قرار داشته باشند ، این نهادها در انجام وظایف  نظارتی خود موفق عمل نکرده و عملا" نظارت و کنترل بر امر خصوصی به معنای واقعی تحقق نیافته است.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

منابع و ماخذ:

·    موسسه مطالعات توسعه صنعتی ، "خصوصی سازی در هند" ، مقاله ارائه شده در نشست زیر منطقه ای پیرامون خصوصی سازی ور جنوب آسیا، کاتماندو، 1999

·        گروه مشورتی چند منظوره ای جنوب آسیا ، سازمان بین المللی کار، " خصوصی سازی در هند" ، 2002

·    روزانا صالح ، " خصوصی سازی در سری لانکا" ،  مقاله ارائه شده در نشست زیر منطقه ای پیرامون خصوصی سازی ور جنوب آسیا، کاتماندو، 1999

·        گروه مشورتی چند منظوره ای جنوب آسیا ، سازمان بین المللی کار، " خصوصی سازی در سری لانکا" ، 2004

·        بانک جهانی ، " بنگلادش – اجرای اصلاحات ساختاری" ، داکا، 1993

·        داکا و بیتا  یاک سن، " خصوصی سازی شفافتر ، نتایج یک بررسی توصیفی از صنایع خصوصی سازی شده در بنگلادش" ، داکا ، 1997

·        سازمان خصوصی سازی مالزی، " خصوصی سازی در مالزی" 2003

·        دفتر بین المللی کار، " باز آموزی و اشتغال مجدد کارگران بیکار شده در نتیجه خصوصی سازی در بنگلادش" ، 1999

·    گابریل ایسا، "برنامه خصوصی سازی در آلمان" ، پایان نامه کارشناسی ارشد جهت دریافت درجه کارشناسی ارشد اقتصاد بین الملل، دانشکده اقتصاد دانشگاه آمریکائی پاریس، 1997

·        خدمات مشاوره ای بخش خصوصی بانک جهانی ، " خصوصی سازی در بخش های رقابتی ، گزارشی از وضعیت کنونی" ، 1999

·        سفارت جمهوری اسلامی در رم، " خصوصی سازی در ایتالیا" ، 2006

·        سازمان خصوصی سازی مقدونیه، " خصوصی سازی در مقدونیه" ، زوئن 2005

 

 



[1] ) رئیس گروه تدوین راهبردهای کلان معاونت اقتصادی سازمان تامین اجتماعی

+ نوشته شده در  یکشنبه 26 خرداد1387ساعت 15:33  توسط محسن ریاضی   |